温州市事业单位登记管理局 胡忠华 范益忠
据统计,我市已登记的3498家事业单位中有371家应申办注销登记而未注销,占登记总数的10.6%。市本级已登记的399家事业单位中有43家应申办注销登记而未注销,占登记数的10.9%。事业单位被撤销、解散后，应注销而不办理或不及时办理注销登记的问题已成为当前登记管理工作中的难点，具有一定的普遍性，而且有日趋严重之势，如不得到有效解决，必然会给事业单位登记管理工作带来不良影响，给社会、市场秩序埋下隐患、带来危害。为此，我市登记管理机关组织到市本级各待注销事业单位、各县（市、区）部分待注销事业单位及其举办单位进行了调研，了解待注销事业单位的现状，分析未注销的原因及难点，努力探索寻求解决问题的对策。
一、待注销事业单位的情况分类
经调研，我市应申办注销登记而未注销的事业单位主要分为以下几种类型：
（一）举办单位或审批机关决定撤销、合并或解散。
1．决定撤销或解散，其债权债务没有承接单位。此类单位的特点是由于事业单位的职责任务消失或划转；自身生存能力弱难以发展、缺乏竞争力；不适应社会事业发展需要、失去了存在的价值等原因被撤销或解散，其债权债务没有承接单位。
2．决定撤销、合并或解散，其债权债务有承接单位。此类单位的特点是因社会事业发展的需要或事业单位的职责任务完成被合并或成建制划转到一个新事业单位或某一国有企业，被合并的原事业单位法人全部撤销或解散，其债权债务全部由并入单位负责。
3．举办单位合同终止，业务自然停止而解散。此类单位的特点是因合同而成立，设立时其实是一个虚拟单位，从业人员均由大学院校相关人员兼职，自身条件先天不足，自身生存能力弱，合同终止即失去经费来源，业务自然停止而解散。
（二）经审批机关批准改制为行政机关或行政机关的内设机构。
此类单位的特点是事业单位承担的是行政职能，随着行政体制改革的深入，经审批机关批准改制为行政机关或行政机关的内设机构。
（三）管辖权发生变化未移交。
此类单位的特点是由于上下级登记管理机关协调不够，事业单位管辖权发生变化后，未按正常程序办理移交手续，而该单位又在新管辖机关直接办理了设立登记。
（四）机构改革后不再具备独立法人资格。
此类单位的特点是机构改革后，成为事业单位的内设机构或派出机构，不再具备独立法人资格。
（五）双重法人，多年不按期参加事业单位年检。
此类单位的特点是具有事业单位身份，随着市场经济的发展，部分事业单位失去了事业单位的特征，具备了企业的基本特征和条件，逐步向企业发展，以企业法人的名义在开展业务，多年不按期参加事业单位年检，其《事业单位法人证书》已废止多年。按《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第七十条规定，可以给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚。依据《实施细则》第五十一条之规定，如事业单位法人登记依法被撤销，或者事业单位法人证书依法被吊销，应当向登记管理机关申请注销登记。
（六）财务不独立，无法提供资产负债表，年检不合格。
此类单位因财务不独立，无法提供资产负债表，年检不合格，其《事业单位法人证书》已废止多年。
二、不办理注销登记的危害
事业单位法人注销登记，是指登记管理机关依法对被撤销、解散的事业单位，收缴其《事业单位法人证书》及印章，将注销登记情况通知有关部门和开户银行，并发布注销登记公告，宣布该事业单位已经终止的行政执法行为。事业单位被撤销、解散后，不按规定申办注销登记手续，必然会给各方面带许多不必要的麻烦和危害。具体有以下几个方面：
1．不利于保护事业单位自身的合法权益。当某事业单位被撤销、解散后，在未经核准注销登记前，其民事权利能力和民事行为能力在法律上并未消失，其市场主体的资格仍然存在，仍然要履行有关义务，承担有关责任，如缴纳有关费用等。只有经核准注销登记后，才表明在法律上确认了其主体消失，并不再履行有关义务，也不再承担有关责任。
2．不利于保护社会各有关方面的利益。任何事业单位法人都不是孤立地存在，而是必须与社会有关方面发生这样、那样的联系。当一个事业单位法人事实上已不存在，但由于未及时办理注销登记，即使“人散楼空”，该单位在法律上却仍然存在。同时，社会各有关方面也会认为其仍然存在，其后果是造成对社会、对市场的欺骗。不法分子就可能利用其未收缴的尚具法律效力的《事业单位法人证书》和公章，继续开展业务活动，对其他个人或单位造成不可弥补的损失，对社会产生不利影响。
3．不利于保护国有资产和债权人利益。按照《实施细则》规定，事业单位在申请办理注销登记前，应当在举办单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。在清算过程中，债权人可以依法向清算组织申报其债权。注销程序必须清算的规定除了是为了及时保护国有资产外，在很大程度上正是保护了债权人和职工的利益。如果不及时组织清算，事业单位的资产会处于失控失管状态，有可能会造成国有资产流失或被非法侵占，债权人的利益就不能得到清偿。
4．不利于登记管理机关的监管。注销登记的时间拖得越久，实施注销登记的难度就越大，登记管理系统中的“呆账”就会越积越多。由于这些单位始终处于“名存实亡”的状态，登记管理机关很难对其实施有效监管。而且，由于“呆账”的增加，会加大登记管理资料整理、归档、统计、保存的工作量，浪费不必要的人力、物力和财力。
三、未注销的原因及难点
经调研分析，应当申请注销的事业单位之所以不按规定申办注销登记，综合起来主要有以下几个原因，难点在于组织清算。
（一）依法办事意识不强。《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）第十三条规定：“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或注销备案。”但实际上有相当一部分举办单位、事业单位法人认识不到依法申办注销登记是一项法定义务，对注销登记的重要性认识不够。有的对审批机关发文中要求其在一定时限内到登记管理机关办理注销登记置之不理，有的甚至根本不知道要办理注销登记手续，以为事业单位被撤销、解散后，事业单位法人自然就消亡了。
（二）遗留问题处理难度大。部分事业单位被要求撤销、解散后，往往会因为人员、资产等遗留问题未得到妥善处置而影响注销登记的正常办理。有的事业单位因为人员未能得到妥善安置，举办单位认为不注销登记，这些人员至少还有个名义上的单位，工资领发、养老、医疗、工伤保险缴纳等也可以照常办理，不愿申办注销登记。有的事业单位虽然审批机关已发文撤销、解散，由于工程延期增加了投入、工程手续不全、工程质量问题等原因，导致工程验收、工程款的决算还没完成，与施工单位的债权债务久拖未决，无法进行清算，举办单位也表示无能为力，不能及时申办注销登记。
（三）组织清算难落实，提交清算报告难以兑现。这是注销登记的难点所在。《条例》和《实施细则》规定，清算是注销登记的必经程序，有机关确认的清算报告是申办注销登记的必要文件。但在实践中，组织清算难于落实，提交清算报告难以兑现。究其原因，笔者认为是多方面的：一是清算主体机关不明确，无人担责。《条例》第十三条规定：“事业单位办理注销登记前，应当在审批机关的指导下成立清算组织，完成清算工作。”《实施细则》第五十二条规定：“事业单位在申请注销登记前，应当在举办单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。”两者规定的指导机关不相一致，清算工作的指导主体难以界定。法条中的“其他有关机关”具体指哪些机关未予明确。由于组织清算的主体机关不明确，往往会造成无人处理事业单位清算事务的情形。二是清算程序复杂，专业性强。清算中，要对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接收、划转和管理工作，并要妥善处理各项遗留问题等等，其组织程序相当复杂，而且专业性强，造成举办单位知难而退，能拖就拖，越拖越难于实施。三是清算工作量大，费用高。从成立清算组织，到接管与维护、资产清理、计算与分配以及其他工作，整个过程工作量相当大，有些争议还可能要通过司法途径才能解决，带来较高的费用支出。清算资金是清算程序的物质基础，有些事业被撤销、解散时，自身已没有什么资产，无法负担清算资金。清算资金来源及保障的问题也是导致不愿意启动清算程序的重要原因。
（四）注销登记制度本身存在缺陷。主要表现在：一是启动注销登记机制不健全。《条例》第十三条规定：“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关输注销登记或者注销备案。”《实施细则》第五十二条规定：“事业单位有下列情形之至的，应当向登记管理机关申请注销登记：……”。对于登记管理机关来说，注销登记以事业法人申请为前提，是依申请的行政行为，是登记机关的被动行为。事业单位法人不申请，登记机关就不能主动启动注销程序。如果终止的事业法人不主动提出申请注销登记，其法人主体资格如何从法律上丧失，在现行法律法规中都无相关规定，执法实践中登记机关也就无法办理。二是怠于清算注销的法律责任不明确。注销登记是事业法人终止必须履行的法定程序，但是多数事业单位在出现被撤销、解散等情形后却不向登记管理机关申办注销，原因有多种，但主要是因为法律规定不够细化。注销登记应该由谁去办理、由谁去监督不明确。如果不办理，其法律责任如何确定、怎样承担，法律规定也不明确。导致许多事业单位不愿不想办理注销登记，其法人主体不能从法律意义上终止。三是处罚措施不够得力。《条例》、《实施细则》中有关事业法人不按规定办理注销登记的处罚条款，主要有“责令限期补办登记手续”、“建议对该事业单位的负责人和其他直接责任人依法给予纪律处分”、“给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责任限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚”。事实上，在实践中，当某个事业单位被决定撤销或解散时，其负责人往往会在没注销前委以其他职位，其举办单位对办理注销登记也往往会暂时搁置。对有人员、资产等遗留问题没处理完结的单位来说，暂扣、收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚更是难以执行；对于没有遗留问题的单位来说，其《事业单位法人证书》及单位印章已无作用，法规中最严厉的处罚措施——撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章对其也是难以起到约束作用。
(五)登记管理机关工作不力。一是登记管理机关自身机构设置不科学、人员配备不到位。根据《条例》的授权，事业单位登记管理机关承担事业单位登记管理职责，理应定性为行政执行机构，纳入国家机关序列。但由于种种原因，目前我市各级登记机关多数定为参照公务员管理的事业机构。其自身为事业性质，管理事业单位登记工作，体制不顺，一定程度上影响了其机构地位及权威性，影响了整体功能的发挥，并最终影响了其监督管理职能发挥的有效性和平衡性。从登记管理机关人员配备来看，市、县力量相对薄弱，基本存在从业人员偏少、身兼多职的现象，有的县（市、区）甚至没有配备专职管理人员，在这样的状态下，对事业单位实施监督管理精力得不到保证，措施也难以到位，影响了监督管理工作的正常开展。二是登记管理机关把关不严。在全国实行统一登记之初，由于过分追求登记率，有的还不完全具备登记条件也给予了登记；有的原先已经登记过，但由于信息掌握不准确，又给予了重复登记等等。三是与相关部门沟通不够。证书使用联检部门之间相互配合不够，缺乏有效沟通，造成信息不对称，难以达到互相监督、联合制约的目的，致使有些事业单位虽然被撤销、解散，其法人证书也已过有效期而废止，但仍可以在一定范围内开展活动。四是指导监管不到位。登记机关自身对注销登记尤其是组织清算的程序、具体操作方法研究不够，难以形成有效指导。在处罚方面，虽然现行法律法规的处罚条款措施不力，但登记管理机关对现有的处罚措施、手段也没有运用好，在工作中存在畏难情绪，见难就止，缺乏较真。
四、对策和建议
针对事业单位法人注销登记难落实的现象，就如何解决提出几点对策和建议：
（一）加大注销登记的宣传力度，增强依法申办注销登记意识。
登记管理机关在做好事业单位登记管理及相关知识的宣传教育中，要把注销登记与设立、变更登记、年检工作等放在同等重要的位置加以广泛宣传。在内容上，要把《条例》、《实施细则》等法律法规，注销登记的目的意义、程序方法以及不依法申办注销的危害影响、处罚条款等作为重点；在对象上，在广泛宣传的同时，要把审批机关、举办单位、事业单位、证书使用相关部门要作为重点；在形式方法上要把日常宣传与组织专门培训、会议宣传相结合，要积极利用网络、广播、电视、报刊等各种新闻媒体和印发宣传资料等形式加强日常宣传，要充分利用开展法定代表人培训、召开有关部门参加的联席会、协调会、研讨会等机会突出注销登记法定性、重要性的宣传教育。通过加强宣传教育，让审批机关、举办单位、事业单位法人及相关部门、人员认识到注销登记与设立登记同等重要，是终止事业单位法人的法定程序，认清不依法办理注销登记的危害性，提高有关部门、人员的依法申办注销登记意识，从而使事业单位注销登记工作逐渐深入人心，变为相关人员的自觉行动。
（二）完善注销登记制度，提高注销登记的可操作性。
1．明确清算主管机关和配合机关。法律法规应当明确规定事业单位法人终止后的清算主管机关和配合机关，而不仅仅是《条例》第十三条第二款的“在审批机关的指导下”、《实施细则》第五十二条的“在举办单位和其他有关机关的指导下”之类的模糊规定，明确清算主管机关和配合机关有利于登记机关对事业单位在法人在注销前的清算行为加强行政管理监督，防止责任不明确而相互推诿。法律法规还应当对清算主管机关和配合机关怠于清算造成债权人损失、国有资产流失所应承担的相关责任等问题作出进一步明确，以制约清算主管机关和配合机关依法履行职责。另外，《条例》和《实施细则》中各自所指的清算指导机关明显存在主体不相一致的问题，也是造成实践中责任不明确的一个原因，应该进行修改。
2．明确清算组织成立的时限。现行法律法规中，对于事业单位被撤销、合并、解散等情形后应当在何时成立清算组织没有作出明确规定，这也是导致清算工作得不到落实的一个重要原因。法律法规应当要对清算组成立的时限作出明确规定，使怠于清算有个明确的界线，也有利于对清算主管机关进行责任追究。
3．落实清算资金。法律法规应当制定清算费用的保障措施。例如，事业单位在成立登记时，可以按开办资金的一定比例作为清算费用由举办单位保管，作为专项资金；也可制定当事业单位自身难于支付清算费用时由举办单位保障的规定等等。一旦事业单位法人出现法定清算情形时，清算资金就能够得到保障落实，清算程序可以顺利启动。
4．完善清算程序。现行法律法规中，清算是事业单位法人注销登记的前提，因而规范事业单位法人注销行为，首先应当用法律规范清算行为，明确规定清算的具体程序。《条例》和《实施细则》中对事业法人的清算程序有所规定，但缺少登记机关在清算中的引导及监督作用以至于现行清算主管机关怠于启动清算程序，而登记机关又对此难以追究其相应责任。对此，立法应当从以下几方面加强登记管理机关在事业法人注销程序中的作用。
（1）事业单位出现法定终止事由后，对不登记机关应当主动收缴其法人证书、公章等，并将其终止情况告知其开户银行等。
（2）由法律明确的主管机关成立清算组织并对事业单位进行清算，如果相应主管机关怠于成立清算组织，则由登记管理机关督促成立并追究主管机关的法律责任，启动强制注销程序。
（3）由清算组织到登记管理机关办理注销登记，登记管理机关对事业法人的终止及清算情况进行监督。
5．依职权注销和自然注销程序的可行性。在立法上，对事业单位不主动履行清算义务时，赋予登记管理机关通过强制性制裁手段强制其履行清算义务，启动依职权注销程序；对多年未年检和已撤销、合并、解散不申办注销，法人证书已被吊销的事业单位，在经过一定的时限（3年或5年）后，事业单位法人自然消亡，登记管理机关可以依法启动自然注销程序。
（三）结合待注销单位实际，探索分类注销登记的可行性。
从我市待注销的事业单位调研情况看，大部分单位未注销是多年来久拖未决的历史遗留问题，有的单位早已“人去楼空”、有的单位早已成建制并到另一新单位等等，如果全部要按先完成法定的清算工作再行注销登记的程序进行，势必难以落实。为此，我们建议，结合待注销单位的实际，在不损害债权人合法权益和确保国有资产得到妥善处理的前提下，区分不同情况予以注销登记。
1．举办单位或审批机关决定撤销、合并或解散，其债权债务没有承接单位的，如举办单位不组织清算，可由举办单位发布拟注销公告，出具该事业单位的债权债务由举办单位承担的证明文件，替代清算报告作为提交注销登记的文件，并由举办单位到登记管理机关申办注销登记，登记管理机关依法对该事业单位进行注销。
2．举办单位或审批机关决定撤销、合并或解散，其债权债务有承接单位的，如举办单位不组织清算，可由举办单位协调承接单位发布拟注销公告，出具该事业单位的债权债务由承接单位承担的证明文件，替代清算报告作为提交注销登记的文件，并由举办单位到登记管理机关申办注销登记，登记管理机关依法对该事业单位进行注销。
3．举办单位合同终止，业务自然停止而解散的，由举办单位发布拟注销公告，对该单位的资产进行清理，并出具债权债务清理完结的证明文件，替代清算报告作为提交注销登记的文件，到登记管理机关申办注销登记，登记管理机关依法对该事业单位进行注销。
4．经审批机关批准改制为行政机关或行政机关的内设机构的，由该行政机关发布事业单位法人拟注销公告，并出具债权债务由该行政机关承担的证明文件，替代清算报告作为提交注销登记的文件，到登记管理机关申办注销登记，登记管理机关依法对该事业单位进行注销。
5．管辖权发生变化未移交的，与省登记管理机关协商补办移交手续后，依据管辖权变化的文件在系统数据库中予以核销。
6．机构改革后不再具备独立法人资格的，如原举办单位不组织清算，可由原举办单位协调该机构现隶属的法人单位发布拟注销公告，出具该事业单位的债权债务由该机构现隶属的法人单位承担的证明文件，替代清算报告作为提交注销登记的文件，并由该机构现隶属的法人单位到登记管理机关申办注销登记，登记管理机关依法对该事业单位进行注销。
7．因登记管理机关把关不严，属不符合设立登记条件给予核准登记的，依据《实施细则》第七十三条第四款之规定，依职权给予撤销登记。属重复设立登记的，可以协调该事业单位申办变更单位名称登记手续，收缴多登记的法人证书，核销多登记的一个名称。此类情况的几个事业单位均为多年未按期年检，也可依法对其作出吊销法人证书的处罚，从而要求其申办注销登记。
8．双重法人、多年未按期年检和财务不独立、无法提供资产负债表，多年年检不合格的，如其还需以事业单位法人名义继续开展业务的，督促其按重新设立登记办理；如其已无需以事业单位法人名义继续开展业务的，督促其办理注销登记。
（四）强化履职尽责，充分发挥登记管理机关的监管作用。
登记管理机关履职尽责是否到位，监督管理是否得力，对注销登记的落实也会产生非常重要的影响。在现行的法律法规框架下，作为注销登记的许可机关，要从主观上努力，注重学习，提高素质能力，强化履职尽责，加强沟通协调，做到依法办事，严格监督管理，促进注销登记落实。
1．注重学习提高。登记管理机关的人员要突出《行政许可法》、《条例》、《实施细则》及相关的法律法规的学习，深刻领会其精神实质，熟悉理解法条，增强依法行政的自觉性，提高依法办事的能力；要注重学习掌握登记管理工作所涉及的相关业务知识，努力做到业务熟练，工作干练，不断提高业务操作能力；要加强调查研究，及时了解社会经济及事业发展趋势，探索登记管理工作的新理论、新路子，不断适应新形势新任务的要求。
2．强化履职尽责。一是要健全机构、理顺体制。要按照登记管理机关的功能定位，由事业机构改为行政机构，提高自身地位。要充实登记管理机关队伍，独立建制，增加编制，使监督管理工作能落到实处。二是要严格依法行政。登记管理机关在实施事业单位登记管理中，要依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正和方便事业单位的原则。尤其是在登记许可过程中，受理、审查、核准、发证、公告都要做到严格依照法定权限、范围、条件和程序进行，对不具备条件、不能提交法定文件的单位，坚决不予核准登记。三是要增强服务意识。要不断强化登记管理工作人员的服务意识，以高效务实的工作作风、热情周到的服务态度，不断改善服务方式，切实提高办事效率，努力为事业单位提供优质服务，真正做到方便事业单位。
3．加强沟通协调。一要加强与证书使用相关部门的沟通协调，部门强化部队协调配合意识，形成合力齐抓共管，加大国家十五部委《关于〈事业单位法人证书〉使用有关问题的通知》的执行力度，有效制约不按规定申办注销登记的事业单位。二是加强与举办单位的沟通协调，及时告之注销登记法定事项，及时指导督促催办，充分发挥举办单位的主管牵头作用，促进注销登记落实。三是加强与事业单位的沟通协调，实时了解掌握单位的现状，适时进行政策法规宣传，做好业务服务指导。
4．严格监督查处。登记管理机关要坚持执法监督与保护合法权益并举，管理与服务并重。要加大对不按期年检、不及时申办注销等事业单位的跟踪监管，准确了解掌握该单位违纪违法事实，依据《条例》、《实施细则》中监督管理有关条款，加大查处力度，并作好记录留档。对不按期年检证书超出有效期的单位，要及时发布证书废止公告；对怠于清算不依法申办注销的单位，要及时依法作出暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚，并通知有关部门，防止因信息不对称造成对社会有关方面的欺骗。